Država (v širšem smislu) mora za svoje delovanje kupovati blago, najemati storitve in naročati gradnje. V tem primeru na trgu zbira ponudbe in izbere najugodnejšega ponudnika, s katerim sklene pogodbo. Država je v teh razmerjih subjekt, ki na trgu nastopa na strani povpraševanja. V tej vlogi ne nastopa s pozicije oblasti, temveč kot enakopravna stranka v obligacijsko pravnih razmerjih oziroma kot naročnik. V ta obligacijsko pravna razmerja vstopa prostovoljno in jih glede na svoje potrebe oblikuje v skladu z načeli dispozitivnosti, pogodbene svobode in avtonomije strank. Glede na dejstvo, da država pri kupovanju blaga, najemanju storitev in naročanju gradenj razpolaga z javnimi (davkoplačevalskimi) sredstvi, pa v postopku sklepanja pogodb kljub vsemu mora upoštevati posebna pravila. Namen teh pravil je zagotoviti, da država odda naročilo in sklene pogodbo šele po izvedenem postopku oddaje javnega naročila, ki mora biti pregleden in v katerem morajo imeti vsi gospodarski subjekti, ki želijo sodelovati na trgu javnih naročil, enakopraven položaj. Ker mora biti v postopkih oddaje javnih naročil spoštovana poštena konkurenca, je na ta način omogočena tudi gospodarna poraba javnih sredstev.
Javna naročila v širšem smislu lahko delimo na naslednje faze:
V nadaljevanju bomo obravnavali razpisno fazo oziroma javna naročila v ožjem smislu.
Slovensko pravo javnih naročil (v ožjem smislu) je oblikovano na podlagi evropskega prava. Izhodišča so določena že v temeljnih dokumentih Evropske unije (Pogodba o Evropski uniji in Pogodba o delovanju Evropske unije), ki temeljijo na načelu nediskriminacije, svobodi ustanavljanja ter prostem pretoku blaga, oseb, storitev in kapitala. Na področju javnega naročanja so bile na ravni Evropske unije sprejete naslednje direktive:
Naštete direktive urejajo postopke oddaje javnih naročil na klasičnem področju, področju infrastrukture in obrambnem področju, s slednjo pa se prvič na ravni EU ureja tudi podeljevanje koncesij. Na področju pravnega varstva so bile na ravni Evropske unije sprejete naslednje direktive:
Po vzoru evropskega prava je tudi Slovenija sprejela ločene zakone, ki urejajo posamezna področja javnih naročil:
Poleg naštetih zakonov urejajo posamezne vidike javnega naročanja tudi nekateri drugi zakoni, npr. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, ter številni podzakonski akti.
Naročniki, ki so javni zavodi, so doslej pri oddaji javnih naročil uporabljali ZJN-2, od 1. aprila 2016 dalje bodo uporabljali ZJN-3, pri postopku pravnega varstva pa ZPVPJN. Uporaba drugih zakonov s področja javnega naročanja zanje praviloma ne pride v poštev. Zato bomo v nadaljevanju tega prispevka prikazali ureditev javnih naročil, kot je določena v ZJN-3, in postopka pravnega varstva, kot ga ureja ZPVPJN.
Ureditev, razvoj sistema javnega naročanja in njegovo izvajanje morajo temeljiti na načelu prostega pretoka blaga, načelu svobode ustanavljanja, načelu prostega pretoka storitev, ki izhajajo iz Pogodbe o delovanju Evropske unije, in na načelih gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti javnega naročanja, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti. Pri izvajanju javnih naročil morajo gospodarski subjekti izpolnjevati veljavne obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava, ki so določene v pravu Evropske unije, predpisih, ki veljajo v Republiki Sloveniji, kolektivnih pogodbah ali predpisih mednarodnega okoljskega, socialnega in delovnega prava. Naročnik mora izvesti javno naročanje na pregleden način in tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev. Ponudnike mora obravnavati na enakopraven način in jih ne sme diskriminirati. Postopek javnega naročila mora naročnik izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila. V postopku ne sme neupravičeno omejevati konkurence med ponudniki in mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence. Po drugi strani seveda tudi ponudniki v postopkih javnih naročil ne smejo kršiti predpisov s področja varovanja konkurence (npr. v obliki kartelnih dogovorov).
Osebe, ki imajo status naročnika po ZJN-3 in morajo na klasičnem področju pri naročanju blaga, storitev ali gradenj uporabljati ta predpis, so:
Javni zavodi (npr. šole, vrtci, bolnice itd.) so torej definirani kot klasični naročniki, ki pri oddaji naročil postopajo na podlagi ZJN-3. Poleg naštetih naročnikov morajo na klasičnem področju pod določenimi pogoji ZJN-3 uporabljati tudi osebe zasebnega prava, in sicer v primeru naročil nad določenimi pragovi (ti so določeni v 23. členu ZJN-3), ki jih naročnik subvencionira ali sofinancira z več kakor 50-odstotnim deležem.
Osebe s statusom naročnika morajo postopke oddaje javnih naročil izvajati, kadar kupujejo blago, najemajo storitve ali naročajo gradnje nad vrednostnimi pragovi, ki so določeni v 21. členu ZJN-3 (ti bodo predstavljeni v nadaljevanju tega prispevka). Pogodbe, ki jih naročniki sklepajo z gospodarskimi subjekti in katerih predmet ni nakup blaga, najemanje storitev ali naročanje gradenj, niso podrejene pravilom javnega naročanja. Tako npr. oddaja nepremičnine v najem ni javno naročilo. Prav tako ne gre za javno naročilo v primeru podeljevanja subvencij ali donacij.
Tudi kadar gre za naročila določenega blaga, storitev ali gradenj, se ZJN-3 ne uporablja. V tem primeru sicer govorimo o javnih naročilih, ki pa so po izrecni določbi zakona (27. člen ZJN-3) izvzeta iz njegove uporabe. Gre npr. za naslednje izjeme:
Poleg naštetih pozna ZJN-3 še nekatere druge izjeme, ki pa pri javnih zavodih s področja izobraževanja in kulture praviloma ne pridejo v poštev.
Javna naročila, pri oddaji katerih je uporaba ZJN-3 zelo omejena, pa so javna naročila za t. i. socialne in druge posebne storitve (ki delno nadomeščajo prejšnje storitve iz t. i. Seznama storitev B – delitev storitev na Seznam storitev A in Seznam storitev B je bila z ZJN-3 namreč odpravljena). Med ta sodijo javna naročila za:
Katere storitve konkretno (glede na CPV-kode) sodijo med navedene kategorije storitev, je določeno v Prilogi XIV Direktive 2014/24/EU. Zgolj primeroma gre tako navesti, da med storitve na področju uprave, sociale, izobraževanja, zdravstva in kulture sodijo npr. storitve izobraževanja in usposabljanja, storitve organiziranja razstav, sejmov in kongresov, storitve organiziranja kulturnih dogodkov, festivalov, zabav, modnih revij ter sejmov in razstav. Med storitve hotelov in restavracij pa sodijo npr. storitve priprave in dostave hrane za šole, storitve menz in drugih samopostrežnih restavracij zaprtega tipa, storitve dobave šolskih obrokov itd.
Pri oddaji socialnih in drugih posebnih storitev mora naročnik upoštevati ZJN-3 le v primeru, kadar ocenjena vrednost teh storitev presega 750.000 evrov, brez davka na dodano vrednost (DDV). V tem primeru lahko odda javno naročilo po katerem od običajnih postopkov, lahko pa uporabi tudi t. i. milejši režim, ki od njega zahteva zgolj, da upošteva načela javnega naročanja, določbe zakona glede opredelitve predmeta javnega naročila oziroma tehničnih specifikacij (predvsem 68. člen ZJN-3), prilagojena pravila za objavo obvestil (98. člen ZJN-3) ter potrebo po zagotavljanju kakovosti, stalnosti, dostopnosti, cenovne dostopnosti, razpoložljivosti in celovitosti storitev, posebne potrebe različnih skupin uporabnikov, vključno s prikrajšanimi in ranljivimi skupinami, sodelovanje in krepitev vloge uporabnikov ter inovativnost.