V Uradnem listu št. 11/2022 z dne 28. 1. 2022 so bile objavljene Spremembe in dopolnitve Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, ki med drugim določa novo podpoglavje 6.3.1.a »Usmeritve za opravljanje tržne dejavnosti«, ki obsega novi 119.a in 119. b člen.

Iz 119.a člena izhaja, da morajo akti o ustanovitvi v tistih javnih zavodih, ki poleg javne službe opravljajo tudi prodajo blaga in storitev na trgu, vsebovati določbo, da javni zavod tržno dejavnost lahko izvaja le, če s tem zagotovi vsaj pokritje vseh s tržno dejavnostjo povezanih odhodkov. V zvezi z navedenim morajo biti akti o ustanovitvi usklajeni s tem členom najkasneje do konca leta 2023.

V povezavi s 119.b členom mora iz cenika izhajati kalkulacija cene za dejavnost, ki jo javni zavod opravlja s prodajo blaga in storitev na trgu (v ceno morajo biti všteti vsi stroški, povezani s prodajo blaga in storitev na trgu). Cenik za opravljanje prodaje blaga in storitev na trgu sprejme organ, pristojen za sprejem finančnega načrta zavoda (svet zavoda). Cenik pa mora biti uveljavljen v roku 6 mesecev po uveljavitvi tega pravilnika, to je do 12. 8. 2022. Javni zavodi morajo pripraviti tudi akt, ki ureja prodajo blaga in storitev na trgu.

Opredelitev tržne dejavnosti

V nadaljevanju predstavljamo izvajanje javne službe in drugih dejavnosti v javnih zavodih. Ob tem navajamo določbo 22. člena Zakona o zavodih[1] - ZZ, ki določa naslednje:

»Kot javne službe se opravljajo z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta na podlagi zakona določene dejavnosti, katerih trajno nemoteno upravljanje zagotavlja v javnem interesu republika, občina ali mesto.«

Iz navedenega izhaja, da o javni službi lahko govorimo takrat, kadar je le-ta opredeljena v zakonu ali občinskem odloku in kadar je njeno zagotavljanje v javnem interesu.

Na podlagi določb tako 3. in 23. člena ZZ in delno tudi drugega odstavka 67. člena ZJF javne (negospodarske) službe opravljajo javni zavodi.

Osnovno načelo pri organiziranju premoženja v obliki javnih zavodov ni pridobivanje dobička niti pridobivanje presežka prihodkov nad odhodki, pač pa izvajanje javne službe. Javni zavodi pa lahko poleg dejavnosti, za opravljanje katere so ustanovljeni oziroma organizirani, opravljajo še eno ali več spremljajočih dejavnosti, s katero oziroma katerimi dopolnjujejo svojo osnovno dejavnost oziroma skrbijo za optimalno izkoriščenost premoženja, s katerim upravljajo. Spremljajoče dejavnosti so po večini dejavnosti, katerih proizvodi ali storitve se prodajajo na trgu.

Možnost izvajanja prodaje proizvodov in storitev na trgu je za javne zavode določena ali z zakonom ali podzakonskim aktom ali pa z aktom o ustanovitvi. Ustanovitelj namreč določi, katero dejavnost javni zavod poleg dejavnosti, s katero izvaja javno službo, še lahko opravlja.

ZZ v 48. členu nedvoumno določa, da »Zavod pridobiva sredstva za delo iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi«. Pomembno je torej, ali ima zavod dejavnost v aktu o ustanovitvi opredeljeno kot tržno dejavnost ali je nima. Ustanovitelj zavoda je tisti, ki je dolžan opredeliti, kaj zavod opravlja kot tržno dejavnost in kaj kot javno službo.

Pri tem poudarjamo, da način oblikovanja cene za prodajo blaga in storitev na trgu ni ključni dejavnik ugotavljanja tržne dejavnosti zavoda. Ključna je opredelitev ustanovitelja, ali gre za tržno ali javno dejavnost.

V praksi se pojavlja mnogo primerov, ko iz predpisov ni možno natančno ugotoviti, katera dejavnost je tista, ki jo opravlja javni zavod zaradi izvajanja javne službe, katera dejavnost pa je prodaja proizvodov in storitev na trgu. Dejavnost javne službe se namreč lahko v celoti financira iz javnih sredstev (državnega ali občinskega proračuna), lahko pa se financira s plačili prejemnikov oziroma uporabnikov storitev javne službe.

Dejavnost prodaje proizvodov in storitev na trgu, ki ne spada v izvajanje javne službe, se mora in tudi se v celoti financira s plačili prejemnikov in uporabnikov proizvodov ter storitev. Javni zavod mora z opravljanjem drugih dejavnosti doseči presežek, saj sicer obstaja tveganje, da se bo izguba krila iz sredstev za opravljanje dejavnosti javne službe ali jo bo moral pokriti ustanovitelj, ki na podlagi ZZ poleg javnega zavoda odgovarja za obveznosti javnega zavoda, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugače določeno. Cena mora zato zagotoviti najmanj pokrivanje vseh neposrednih in posrednih stroškov, povezanih z drugo dejavnostjo, glede na to, da gre po ZZ za opravljanje gospodarske dejavnosti, pa bi morala prinašati tudi presežek. S pravilnim oblikovanjem cen blaga in storitev drugih dejavnosti je možno preprečiti prevalitev stroškov druge dejavnosti v breme javne službe.

Ta razmejitev je pomembna toliko bolj, ker so javni zavodi na osnovi določb 9. člena Zakona o računovodstvu[2] – ZR v poslovnih knjigah in poročilih dolžni zagotavljati ločeno spremljanje poslovanja in prikaz izida poslovanja s sredstvi javnih financ in drugih sredstev za opravljanje javne službe od spremljanja poslovanja s sredstvi, pridobljenimi iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu.

Oblikovanje cen na tržni dejavnosti

Oblikovanje cene je različno in odvisno od tega, ali gre za opravljanje storitev javne službe ali gre za prodajo blaga in storitev na trgu iz drugih dejavnosti.

Skladno z 48. členom ZZ ustanovitelj ob ustanovitvi javnega zavoda odloči o tem, ali bodo uporabniki prejeli storitev javne službe brez plačila ali pa bo zanjo treba tudi (do)plačati.

Ustanovitelj je dolžan, ne glede na to, ali bodo uporabniki storitev javne službe prejeli brez plačila ali proti plačilu, zavodu zagotoviti vse pogoje za gospodarno, učinkovito ter profesionalno izvajanje javne službe. To najlažje zagotovi z določenimi normativi glede poslovnih prostorov, števila zaposlenih, potrebnih materialnih sredstev oziroma storitev, ki so seveda ovrednoteni in kot taki v sumarnem znesku predstavljajo osnovo za določitev:

• financiranja iz sredstev javnih financ,
• financiranja na podlagi plačil za opravljanje storitve javnih služb,
• takšne ali drugačne kombinacije obeh možnosti.

Delno je odločitev o tem, na kakšen način se posamezna storitev javne službe glede na vir financiranja opravlja, določena že v področnem zakonu, v katerem je posamezna javna služba določena in podrobno opredeljena.

Iz vsega navedenega izhaja, da ceno za enoto opravljene storitve določi ustanovitelj, nanjo javni zavod neposrednega vpliva oziroma možnosti oblikovanja na podlagi ponudbe in povpraševanja sploh nima.

Pri oblikovanju tržnih cen pa mora javni zavod upoštevati zakonitosti trga. Napotke za oblikovanje cene tržne dejavnosti lahko najdemo npr.: v Pravilih skrbnega računovodenja (2016)[3] - STROŠKI PO VRSTAH, MESTIH IN NOSILCIH

PSR 3.13. Sestavine kalkulacije lastne cene stroškovnega nosilca pri nizni (serijski) oziroma posamični dejavnosti po naročilu so:

a) neposredni stroški materiala;

b) neposredni stroški dela;

c) drugi neposredni stroški;

č) posredni proizvajalni stroški v ožjem pomenu (stroški ustvarjanja učinkov);

d) posredni stroški nakupovanja;

e) posredni stroški prodajanja;

f) posredni stroški splošnih dejavnosti;

g) posredni finančni stroški;

h) neposredni stroški prodaje.

Stroški amortizacije so zajeti med posredne stroške posamezne namenske (funkcionalne) skupine ali pa med druge neposredne stroške. Pri trgovinski dejavnosti se s sestavino a) razume nabavna vrednost trgovskega blaga, sestavine od b) do h) pa se lahko združijo v stroške trgovanja.

Da pa bi lahko v zavodih zagotovili dosledno izvajanje Zakona o računovodstvu in določili okvirni načrt oblikovanja lastne cene in druge elemente za oblikovanje cene, zavodom predlagamo, da najprej določijo stroškovna mesta za posamezne dejavnosti in potem dosledno evidentirajo prihodke, stroške in odhodke iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu in javne dejavnosti na ločenih stroškovnih mestih. Na naveden način bodo zagotovili tudi lažje ocenjevanje namembnosti, gospodarnosti in učinkovitosti porabe sredstev iz javnih financ.

[1] Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP.

[2] Uradni list RS, št. 23/99, 30/02 – ZJF-C in 114/06 – ZUE.

[3] https://si-revizija.si/datoteke/standardi/1508/psr-2016.pdf