Državni zbor RS je sprejel novelo Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju: ZOFVI), ki je vznemirila šolsko sfero s spremenjeno sestavo svetov vzgojno-izobraževalnih zavodov. Novela je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 207/21 dne 30. 12. 2021 in bo začela veljati 14. 1. 2022.

Zanimivo je, da je bila v letu 2021 to že tretja sprememba ZOFVI, še bolj zanimivo (morda pa tudi ne, glede na letošnje super volilno leto) pa je to, da so vse tri zadnje tri novele tega najbolj pomembnega sistemskega zakona na področju vzgoje in izobraževanja predlagali poslanci DZ in ne Vlada RS, kar tudi ni tako zanemarljiv podatek.

V tem prispevku bo govora le o 2. členu novele ZOFVI, ki v celoti nadomešča dosedanje besedilo 46. člena ZOFVI, o preostalih spremembah (možnost napredovanja pomočnikov vzgojiteljev v vrtcu v naziva mentor in svetovalec ter o novem informacijskem sistemu za vodenje šolske dokumentacije) pa morda kdaj drugič.

Novela ZOFVI je spremenila število posameznih predstavnikov v svetu zavoda vrtcev in šol. V tem prispevku se bomo posvetili pričetku uporabe tega 2. člena novele, saj je nova sestava sveta zavoda pravno dejstvo, o trajnosti te spremembe pa se bo (tako kot o tej spremembi) odločalo v DZ.

Nova sestava sveta zavoda

Zakon v svoji noveli spreminja sestavo sveta javne poklicne oziroma strokovne šole, gimnazije in javnega dijaškega doma, ki ga po tej noveli sestavljajo: trije predstavniki ustanovitelja, trije predstavniki delavcev (prej pet predstavnikov delavcev), dva predstavnika staršev (prej trije predstavniki staršev) in en predstavnik dijakov (prej dva predstavnika dijakov). Število članov sveta zavoda se bo spremenilo s 13 na 9.

Svet javnega vrtca, javne osnovne šole, javne glasbene šole, zavoda za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami po zadnji noveli ZOFVI sestavljajo: trije predstavniki ustanovitelja, trije predstavniki delavcev (prej pet predstavnikov delavcev) in trije predstavniki staršev. Število članov sveta zavoda se bo torej (na račun predstavnikov zaposlenih) spremenilo z 11 na 9.

Začetek veljavnosti (vseh členov) novele in začetek uporabe (posameznih členov) novele

Iz prvega odstavka 9. člena novele izhaja, da »zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, določba 3. člena tega zakona se začne uporabljati 1. septembra 2022, določbe 4. do 8. člena tega zakona pa se začnejo uporabljati 1. septembra 2024«.

Zakon v prehodnih in končnih določbah tako loči med začetkom veljavnosti novele in začetkom uporabe posameznih členov novele.

Vsi členi novele začnejo veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, torej s 14. 1. 2022.

Glede na prehodne določbe se pričnejo uporabljati:

• 1. in 2. člen (ob odsotnosti zapisa drugega začetka uporabe) z dnem veljavnosti novele, torej s 14. 1. 2022,
• 3. člen (možnost napredovanja pomočnikov vzgojiteljev v vrtcu v naziva mentor in svetovalec) s 1. 9. 2022,
• 4. do 8. člen (nov informacijski sistem za vodenje šolske dokumentacije) s 1. 9. 2024.

Začetek uporabe 2. člena novele

Pri začetku uporabe 2. člena, ki spreminja dosedanje besedilo 46. člena ZOFVI, pa je treba dodatno upoštevati še spodaj navedene norme te novele.

Pomembna je določba drugega odstavka 9. člena (prehodne in končne določbe), s katero je določeno, da »ustanovitelji javnih vrtcev in šol uskladijo akte o ustanovitvi v skladu z določbami 2. člena tega zakona v roku enega leta po uveljavitvi tega zakona. Sveti javnih vrtcev in šol nadaljujejo svoje delo do poteka tekočega mandata«.

Pomembni pri razlagi pa sta tudi določbi šestega in sedmega odstavka novega besedila 46. člena ZOFVI (prej sta bili obe normi združeni v šestem odstavku 46. člena ZOFVI), s katerima je določeno, da »v javnem vzgojno-izobraževalnem zavodu ali drugem zavodu, v katerem se za izvajanje programov za predšolske otroke oziroma izobraževalnega programa oblikuje organizacijska enota, in v javnih vrtcih in šolah, v katerih so organizirane enote vrtcev oziroma podružnice šol, morajo biti v svetu zavoda enakomerno zastopani delavci in starši vseh organizacijskih enot, enot vrtcev oziroma podružnic šol. Število članov in sestavo sveta v javnem vzgojno-izobraževalnem zavodu ali drugem zavodu, v katerem se oblikuje organizacijska enota, se določi v aktu o ustanovitvi«.

Treba je izpostaviti dejstvo, da sveti javnih vrtcev in šol nadaljujejo svoje delo do poteka tekočega mandata. To pomeni, da, ne glede na veljavnost (in uporabo) nove ureditve, sprememba ne vpliva na tekoči mandat posameznega sveta zavoda, iz česar izhaja, da dosedanja 11-članska sestava v svetu posameznega javnega vrtca, javne osnovne šole, javne glasbene šole ali zavoda za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami, ostaja nespremenjena. Enako velja tudi za 13-člansko sestavo sveta javne poklicne oziroma strokovne šole, gimnazije in javnega dijaškega doma.

Možni zapleti pri oblikovanju novih svetov zavodov

Do težav pa lahko pride v primerih, ko se bo mandat sveta zavoda iztekel še pred spremembo akta o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda, ki bi moral biti usklajen z določbami zadnje novele ZOFVI.

Najbolj idealna rešitev bi seveda bila, da bi ustanovitelji zavodov akte o ustanovitvi zavodov spremenili, uskladili z določbami novele in spremembe objavili v Uradnem listu RS še pred iztekom mandata oziroma, še smo še bolj natančni, pred (novimi) volitvami predstavnikov zaposlenih (enako velja tudi za predstavnike staršev in dijakov za svete zavodov javne poklicne oziroma strokovne šole, gimnazije in javnega dijaškega doma, velja pa spodaj zapisano smiselno podobno tudi za predstavnike staršev in dijakov za svete zavodov javne poklicne oziroma strokovne šole, gimnazije in javnega dijaškega doma).

Kaj pa v primerih, ko ustanovitelji ne bodo pohiteli in uskladili svojih notranjih aktov z novelo, mandat pa se bo svetu zavoda iztekel? Situacija se takrat lahko izredno zaplete, saj bo sledilo vprašanje, ali se razpišejo volitve predstavnikov zaposlenih za tri mesta v svetu zavoda (v skladu z novelo ZOFVI) ali za pet mest v svetu zavoda (v skladu z odlokom o ustanovitvi).

Prehodno določbo 9. člena novele bi namreč lahko interpretirali na način, da se 2. člen novele prične uporabljati šele s spremembo akta o ustanovitvi, ki mora biti sprejet v roku enega leta od uveljavitve te novele (glej: »ustanovitelji javnih vrtcev in šol uskladijo akte o ustanovitvi v skladu z določbami 2. člena tega zakona v roku enega leta po uveljavitvi tega zakona). Takšna razlaga bi bila v nekaterih primerih odlična rešitev, vendar - kako si potem razlagati primere, ko ustanovitelj tudi po enem letu od veljavnosti tega zakona ne bi uskladil akta o ustanovitvi v skladu z 2. členom tega zakona? Zakon se potemtakem ne bi udejanjil, zato takšna razlaga pravno ne more vzdržati.

Tudi v prvem in tretjem odstavku 9. člena novele je zapisano, da »se določbe 4. do 8. člena tega zakona začnejo uporabljati 1. 9. 2024, najkasneje do 1. 9. 2024 se Zakon o osnovni šoli, Zakon o gimnazijah, Zakon o poklicnem in strokovnem izobraževanju, Pravilnik o dokumentaciji v osnovni šoli, Pravilnik o šolski dokumentaciji v srednješolskem izobraževanju in Pravilnik o šolski dokumentaciji v srednješolskem izobraževanju uskladijo z določbami 135.aa člena tega zakona«. Iz tega zapisa je tako jasno razvidno, da je DZ sam sebi (in MIZŠ pri pravilnikih) določil rok, do katerega morajo biti sprejete spremembe predpisov, ki pa se bodo začele uporabljati, ne glede na čas sprejema, s 1. 9. 2024.

Podoben primer pri razlagi o vezanosti uporabe 2. člena na spremembo akta o ustanovitvi bi namreč bila tudi situacija, ko bi neka občina kot ustanoviteljica dveh samostojnih vzgojno-izobraževalnih zavodov, v katerih bi mandat članom sveta zavoda potekel na isti dan, pri enemu od zavodov pravočasno spremenila akt o ustanovitvi, pri drugem pa ne. Bi potem v prvem primeru zaposleni izvolili 3 predstavnike v svet zavoda, v drugem pa pet predstavnikov in bi še za en mandat ohranili 11-člansko sestavo sveta zavoda? Bi lahko potem to lahko še enkrat ponovili? Pa še enkrat? Bolje verjetni so sicer primeri, ko bosta dve občini različno časovno uredili spremembe akta o ustanovitvi in jih uskladili z novelo, ena pravočasno, druga kasneje, pri čemer se bo mandat dveh svetov zavoda lahko iztekel na isti dan.

S tem bi bilo grobo kršeno načelo enakosti in načelo zakonitosti, saj se je treba zavedati, da je po hierarhiji pravnih aktov zakon nad aktom o ustanovitvi posameznega vzgojno-izobraževalnega zavoda, kar pomeni, da v primeru različne ureditve iste materije obvelja (ima večjo pravno težo) hierarhično višji pravni predpis, kar je v našem primeru zakon. Zakon pa velja enako za vse subjekte in ne more biti njegova veljavnost, ali če hočete uporaba, odvisna od volje tretjih oseb.

Torej, ali morajo potem biti razpisane volitve za 3 predstavnike zaposlenih v svet zavoda? Glede na izhodišče, da bo novi 46. člen ZOFVI pričel veljati in se uporabljati s 14. 1. 2022, bi bil odgovor morda celo pritrdilen, še posebej pri vzgojno-izobraževalnih zavodih, ki nimajo podružničnih šol, enot vrtcev oziroma drugih organizacijskih enot. Pri tovrstnih zavodih bi lahko neposredno uporabili novo zakonsko ureditev in razpisali volitve za 3 predstavnike zaposlenih v svet zavoda, ne glede na nespremenjeni akt o ustanovitvi.

Drug pogled pri takšni interpretaciji pa prinašata določbi šestega in sedmega odstavka 46. člena ZOFVI, s katerima je določeno, da »v javnem vzgojno-izobraževalnem zavodu ali drugem zavodu, v katerem se za izvajanje programov za predšolske otroke oziroma izobraževalnega programa oblikuje organizacijska enota, in v javnih vrtcih in šolah, v katerih so organizirane enote vrtcev oziroma podružnice šol, morajo biti v svetu zavoda enakomerno zastopani delavci in starši vseh organizacijskih enot, enot vrtcev oziroma podružnic šol. Število članov in sestavo sveta v javnem vzgojno-izobraževalnem zavodu ali drugem zavodu, v katerem se oblikuje organizacijska enota, se določi v aktu o ustanovitvi.«

Se lahko potem tudi v takšnih primerih (npr. primer osnovne šole, ki ima enoto vrtca in še tri podružnični šoli) razpišejo volitve za 3 predstavnike zaposlenih? Po kakšnem ključu bodo kandidati izvoljeni? Po številu prejetih glasov? Se bo svet zavoda pri sklepu o razpisu volitev kar sam odločil za drugačen ključ? Bo to zakonito?

Je treba pri že razpisanih volitvah sklep o razpisu volitev korigirati in uskladiti z novo zakonsko normo, če bodo volitve potekale pred 14. 1. 2022?

Quo vadis svet zavoda?

Precej odprtih vprašanj ostaja zaradi nomotehnično nekonsistentnega zapisa v prehodni določbi te novele, ki bi se jim poslanci DZ lahko izognili, če bi v prvem odstavku 9. člena novele tudi pri uporabi 2. člena zapisali, da »se določba 2. člena tega zakona začne uporabljati s 1. 1. 2023«, dosedanji drugi odstavek 9. člena pa bi korigirali, da bi se besedilo glasilo: »Ustanovitelji javnih vrtcev in šol uskladijo akte o ustanovitvi v skladu z določbami 2. člena tega zakona v do 1. 1. 2023«.

Pri pripravi članka se je avtor posvetoval z nekaterimi odvetniki in večinsko mnenje je, da, glede na to, da bo zakon veljaven in v uporabi s 14. 1. 2022, morajo biti volitve predstavnikov zaposlenih (po 14. 1. 2022) razpisane v skladu z zakonom, četudi ustanovitelj še ni uskladil določb v aktu o ustanovitvi z 2. členom novele ZOFVI, saj bi bila izvolitev petih predstavnikov zaposlenih v svet zavoda po 14. 1. 2022 nezakonita, ker bi bila v neposrednem nasprotju z zakonom (ZOFVI). Kateri ključ pri sestavi in izvolitvi torej uporabiti? Morda, da so v svet zavoda imenovani trije kandidati, ki so prejeli največje število glasov.

Po hierarhiji pravnih aktov so namreč odlok o ustanovitvi zavoda, poslovnik o delu sveta zavoda in sklep o razpisu volitev nižje rangirani od zakonske norme, zato bi morala obveljati le-ta.

Velika dilema pri tem stališču pa je zakonska določba, da morajo biti v svetu zavoda enakomerno zastopani delavci in starši vseh organizacijskih enot, enot vrtcev oziroma podružnic šol, kar bi bilo kršeno, če bi bili v svet zavoda izvoljeni trije kandidati, ki bi prejeli največje število glasov.

Upam lahko, da bo MIZŠ glede predmetnih dilem pripravilo kakšno okrožnico, pri čemer je treba izpostaviti, da so v nezavidljivi situaciji, saj niso bili pripravljavci te novele (predlagatelji so bili poslanci DZ), zdaj pa bodo morali zaradi enotnega ravnanja pri volitvah predstavnikov zaposlenih v svete zavodov reševati izredno zapletena in zahtevna pravna vprašanja. Želja je, da spoštujemo njihovo stališče, kakršnokoli interpretacijo in stališče bodo že zavzeli, četudi bodo razmišljali drugače. Stališče bi moralo biti podano pred 13. 1. 2022, kar je izredno kratek rok.*

Mogoče za zaključek lahko zapišem, da 1. člen obravnavane novele dodaja med cilje sistema vzgoje in izobraževanja tudi »negovanje radovednosti, raziskovalnega duha, domišljije in intuicije ter razvijanje neodvisnega mišljenja«.

Ob takšni nespretni pripravi prehodnih določb te novele bi se kakšen cinik morda (upravičeno?) vprašal, ali ni ta novi cilj sistema vzgoje in izobraževanja, četudi še ne velja, že zajet pri vsebini tega prispevka, saj so pravne norme prebudile raziskovalnega duha, razburkale domišljijo, zdramile intuicijo ter pomagale pri razvijanju neodvisnega mišljenja, da o negovanju radovednosti niti ne govorimo….

*(op. uredništva: Do objave prispevka 10. 1. 2022 omejena okrožnica še ni bila izdana.)